Vấn đề pháp lý phát sinh từ việc hỗ trợ Hãng hàng không Quốc gia Việt Nam

Để Vietnam Airlines vượt qua các khó khăn do đại dịch Covid-19 gây ra, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 135/2020/QH14 (Nghị quyết số 135); theo đó, các biện pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines bao gồm1) Cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện tái cấp vốn và gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín dụng (không bao gồm các tổ chức tín dụng đang được kiểm soát đặc biệt), để cho Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines) vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh; 2) Cho phép Vietnam Airlines chào bán thêm cổ phiếu cho cổ đông hiện hữu để tăng vốn điều lệ khi đáp ứng quy định tại điểm a, c và d khoản 2 Điều 15 Luật Chứng khoán; 3) Chính phủ giao Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ phiếu tại Vietnam Airlines, thuộc quyền mua cổ phần của cổ đông nhà nước theo phương thức chuyển giao quyền mua.Câu hỏi được đặt ra là: (i) Các giải pháp này có đáp ứng các yêu cầu của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệpvà (ii) vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng không có được bảo đảm hay không.

1. Vấn đề đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp

Theo thông lệ thế giới thì việc nhà nước sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư luôn đặt trong giới hạn các ngành, nghề, lĩnh vực nhất định. Phù phợp với thông lệ ấy, ngày 26/11/2014, Quốc hội ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật quản lý sử dụng vốn). Theo đó, việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp được giới hạn trong các lĩnh vực nhất định. Trong trường hợp đầu tư bổ sung vốn tại doanh nghiệp mà Nhà nước đang sở hữu cổ phần, phần vốn góp, Luật Quản lý sử dụng vốn cũng quy định các giới hạn góp vốn. Đối chiếu với tình huống hỗ trợ cho Vietnam Airlines, phương án được đưa ra là SCIC thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ phiếu tại Vietnam Airlines. Chúng tôi cho rằng, giải pháp này cần phải được cân nhắc ở nhiều khía cạnh. Bởi lẽ, Vietnam Airlines là một công ty đại chúng; vì vậy, việc SCIC đầu tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy định của khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn. Cụ thể, Nhà nước chỉ được đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên thuộc một trong các trường hợp sau đây:-   Không thu hút được các nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội;-   Cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh.

2.   Vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng không

Covid-19 gây thiệt hại không chỉ riêng cho Vietnam Airlines, mà gây ảnh hưởng tiêu cực chung cho các hãng hàng không những tổn thất trực tiếp hoặc gián tiếp. Tuy nhiên, các biện pháp hỗ trợ, thay vì áp dụng cho chung cho ngành hàng không, thì lại được áp dụng cho một doanh nghiệp trong ngành. Nhìn từ góc độ thị trường, điều này tạo nên tình trạng bất bình đẳng về việc tiếp cận nguồn lực, một trong những nhân tố ảnh hưởng đến cạnh tranh công bằng. Do đó, câu hỏi đặt ra là tại sao việc hỗ trợ chỉ được áp dụng đối với Vietnam Airlines mà không phải là một gói hỗ trợ cho toàn bộ ngành hàng không? Cụ thể, về mặt nguồn vốn, ngoài việc SCIC mua cổ phần để tăng vốn điều lệ cho Vietnam Airlines thì Quốc hội còn cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện tái cấp vốn và gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín dụng (không bao gồm các tổ chức tín dụng đang được kiểm soát đặc biệt), để cho Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.Như vậy, nhìn từ góc độ vốn vay, quyết định này cho phép Vietnam Airlines có hai cách để tiếp cận nguồn vốn vay:-   Được vay thêm vốn thông qua việc Ngân hàng nhà nước tái cấp vốn cho các tổ chức tín dụng; và-   Gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín dụng (không bao gồm các tổ chức tín dụng đang được kiểm soát đặc biệt), để cho Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.Cho dù là tái cấp vốn hay gia hạn, bản chất của giải pháp này sử dụng ngân sách nhà nước để bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.Cùng với việc SCIC bổ sung vốn điều lệ, việc Ngân hàng nhà nước thực hiện việc tái cấp vốn đã bổ sung một nguồn vốn lớn cho Vietnam Airlines. Nói cách khác, chúng ta đang dành rất nhiều nguồn lực cho hãng hàng không này khi lựa chọn phương án dùng cả ngân sách đầu tư có chiến lược (do SCIC giữ để thực hiện các chiến lược và/hoặc kế hoạch đầu tư phù hợp với quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn) và ngân sách thuộc các nhóm khác để cho Vietnam Airlines vay. Cả hai nguồn vốn này đã tạo cho Vietnam Airlines một ưu thế đáng kể so với các hãng hàng không khác.

3. Bình luận

Chúng tôi đánh giá cao vai trò của Vietnam Airline trong gian đoạn xảy ra đại dịch covid-19 khi họ phải thực hiện nhiệm vụ đưa công dân Việt Nam ở nước ngoài về Việt Nam. Hoạt động này không phải là một hoạt động kinh doanh thuần tuý mà trong một chừng mực nào đó đang phục vụ cho chức năng bảo trợ công dân của Nhà nước. Điểm này cần phải được coi là một nhân tố cần phải cân nhắc trong việc đưa biện pháp hỗ trợ. Bởi lẽ, một mặt, chúng ta đề cao tính công bằng trong cạnh tranh, thì mặt còn lại cũng phải đánh giá khía cạnh chi phí mà các hãng hàng không đã bỏ ra để phục vụ cho hoạt động bảo hộ công dân và thực hiện các chức năng của Nhà nước.Vietnam Airlines là một doanh nghiệp nhà nước có quy mô lớn; trong đó, Nhà nước đang sở hữu 86,19% vốn điều lệ. Do đó, dù đứng ở góc độ của một doanh nghiệp lớn hay là bảo toàn vốn đầu tư của Nhà nước, thì việc cấp vốn cho Vietnam Airlines vẫn phải được cân nhắc. Sự sụp đổ của một doanh nghiệp với quy mô như Vietnam Airlines, bất kể là có hay không có yếu tố sở hữu nhà nước, sẽ ảnh hưởng đến ngành hàng không nói riêng và nền kinh tế nói chung. Đây là yếu tố thứ hai sẽ ảnh hưởng đến chính sách hỗ trợ.Việc xử lý không thoả đáng hai vấn đề trên sẽ làm cho ranh giới quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền và chức năng kinh doanh của một doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước sẽ trở nên không rõ ràng. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ[6]. Về địa vị pháp lý thì hãng này bình đẳng với các hãng hàng không khác về quyền và nghĩa vụ. Ý nghĩa của việc Nhà nước đầu tư và/hoặc sở hữu vốn tại Vietnam Airlines nên được nhìn nhận là thông qua quyền của một cổ đông, Nhà nước có quyền đưa ra các định hướng phát triển của hãng này, qua đó tạo nên khuynh hướng cạnh tranh trong ngành hàng không, bằng việc biểu quyết tại Đại hội đồng cổ đông và nhân sự của mình tại Hội đồng quản trị.Chúng tôi cho rằng, vấn đề lớn nhất trong vụ việc này chính là chúng ta chưa tách bạch được chức năng quản lý nhà nước và chức năng đầu tư. Cụ thể, cần phải thấy rằng, việc đưa công dân Việt Nam trở về Việt Nam là một nhiệm vụ của Nhà nước. Để phân tách chức năng quản lý, Việt Nam nên coi các hoạt động này là một gói thầu. Nhìn từ góc độ đó, nếu Nhà nước muốn bảo hộ công dân Việt Nam trong đại dịch covid-19 bằng cách đưa công dân Việt Nam từ ngoài về thì cơ quan nhà nước sẽ có yêu cầu cho các hãng hàng không một cách công bằng và có các biện pháp bồi hoàn cho các hãng hàng không sau khi thực hiện hoạt động chở công dân Việt Nam từ nước ngoài về. Các hãng hàng không, bao gồm cả Vietnam Airlines, có thể tham gia vào hoạt động này một cách công bằng. Lựa chọn này mang lại hai giá trị: (i) Tạo ra sự bình đẳng về cạnh tranh cho các hãng hàng không khi tham gia vào thị trường cung cấp dịch vụ cho Chính phủ; và (ii) Các hãng hàng không khi được thanh toán công bằng, sẽ có động cơ để tham gia mạnh mẽ hơn vào quá trình đưa công dân Việt Nam về nước. Trong trường hợp Nhà nước coi đây là một hoạt động mang tính hỗ trợ, thì các hãng hàng không sẽ không có động cơ để tham gia, nếu thù lao thấp hoặc Vietnam Airlines sẽ giành phần lớn việc cung cấp, nếu việc thực hiện này thù lao cao.Chính sự không rõ ràng nêu trên gây khó khăn cho việc phân tách: những tổn thất mà Vietnam Airlines đang gánh chịu đâu là do thực hiện hoạt động bảo trợ công dân Việt Nam, và đâu là xuất phát từ sự yếu kém về quản trị của Vietnam Airlines.Quay trở lại với Nghị quyết số 135, tập trung vào hai biện pháp hỗ trợ tài chính mà Quốc hội đã phê duyệt, chúng tôi cho rằng cần nên cân nhắc:Một là, tăng vốn sở hữu của Nhà nước tại Vietnam Airlines bằng cách giao cho SCIC mua thêm cổ phần mới phát hành của hãng này. Như trên đã phân tích, SCIC đầu tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy định tại khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn. Theo đó, điều kiện tiên quyết để Nhà nước đầu tư bổ sung vốn tại doanh nghiệp đó là doanh nghiệp phải là doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội hoặc thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh. Theo quy định của khoản 2 Điều 1 Nghị định số 32/2018/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp, hoạt động của Vietnam Airlines là một hoạt động kinh doanh thuần tuý, không phải là doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội. Đồng thời, Vietnam Airlines cũng không thực hiện các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh. Như vậy, về mặt pháp lý, kiến nghị của Chính phủ để SCIC mua thêm cổ phần của Vietnam Airlines là chưa phù hợp với yêu cầu của Luật Quản lý, sử dụng vốn. Nhìn rộng hơn, với một doanh nghiệp hoạt động kinh doanh thuần tuý, cạnh tranh trực tiếp với các doanh nghiệp dân doanh như Vietnam Airlines, đặt trong bối cảnh đại dịch đang tàn phá nặng nề nền kinh tế thì việc ưu tiên sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ cho doanh nghiệp không phải là giải pháp tối ưu. Giải pháp này thiếu cơ sở pháp lý, quan trọng hơn, việc đầu tư này tạo còn ảnh hưởng đến các kế hoạch đầu tư vốn khác mà SCIC đang phải đảm nhận.Hai là, bổ sung vốn hoạt động cho Vietnam Airlines trên cơ sở cung cấp thêm khoản vay hoặc gia hạn khoản vay bằng cách cho phép Ngân hàng nhà nước thực hiện việc tái cấp vốn. Bản chất của hoạt động tái cấp vốn của Ngân hàng nhà nước là việc sử dụng ngân sách nhà nước để tài trợ cho doanh nghiệp. Đặt trong bối cảnh nền kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề bởi Covid-19, về mặt logic, việc thu ngân sách sẽ trở nên khó khăn. Việc tài trợ vốn cho Vietnam Airlines sẽ làm cho gánh nặng ngân sách càng trở nên nặng nề và trong một chừng mực nào đó, sẽ ảnh hưởng đến khả năng tài trợ cho việc phục hồi của các ngành sản xuất khác hoặc cho các cá nhân, tổ chức bị ảnh hưởng bởi covid-19.Ba là, vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng không dân dụng tại Việt Nam: Luật Cạnh tranh năm 2018 (Luật Cạnh tranh) thể hiện một cách minh thị chính sách của Nhà nước đối với cạnh tranh là tạo lập, duy trì môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng, bình đẳng, minh bạch cũng như thúc đẩy cạnh tranh, bảo đảm quyền tự do cạnh tranh trong kinh doanh của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. Hành vi phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp là một trong những hành vi bị cấm theo quy định của Luật Cạnh tranh. Cho nên, nhìn từ góc độ cạnh tranh, giải pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines sẽ gây ra những quan ngại khi nó góp phần tạo nên bất bình đẳng trong cạnh tranh thông qua việc cung cấp những ưu thế cạnh tranh cho Vietnam Airlines mà không phải xuất phát từ sự ưu việt về công nghệ, tối ưu về vận hành, dịch vụ tốt hay những yếu tố khác từ chính bản thân của Vietnam Airlines.Nói cách khác, giải pháp này trong chừng mực nào đó chưa thật sự phù hợp với chính sách quản lý cạnh tranh đã được quy định tại Luật Cạnh tranh nhằm tạo lập và bảo đảm một thị trường hàng không công bằng. Trong trường hợp, nếu các giải pháp hỗ trợ này, mà trước hết là khả năng tiếp cận nguồn vốn chỉ dành cho duy nhất Vietnam Airlines mà không dành chi các doanh nghiệp hàng không khác, nó cấu thành nên hành vi phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp. Đây là một trong những hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh một cách nghiêm trọng và bị Luật Cạnh tranh nghiêm cấm đối với cơ quan nhà nước[9].Việc tài trợ vốn này không tạo ra động cơ thúc đẩy những cải tiến về kinh doanh và quản trị cho Vietnam Airlines. Hoạt động tài trợ này trong chừng mực nào đó có tác dụng khắc phục các yếu kém, khiếm khuyết về quản trị. Trong bối cảnh đó, những cố gắng của doanh nghiệp dân doanh trong việc cạnh tranh trên thị trường hàng không dân dụng là không khả thi. Nhìn từ góc độ tiếp nhận đầu tư, việc bất bình đẳng về cạnh tranh giữa các doanh nghiệp như Vietnam Airlines và các doanh nghiệp dân doanh sẽ tạo tiền lệ xấu, khó mà khuyến khích nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào Việt Nam.4. Kiến nghịĐể bảo đảm tạo lập thị trường cạnh tranh bình đẳng trên thị trường hàng không dân dụng, bảo đảm phù hợp với Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước, các tác giả kiến nghị:Thứ nhất, cung cấp một khoản tín dụng để hỗ trợ cho ngành hàng không dân dụng. Các doanh nghiệp, trong đó có Vietnam Airlines, sẽ có quyền tiếp cận nguồn vốn này một cách bình đẳng.Thứ hai, cần phải phân tách chức năng quản lý kinh tế của cơ quan nhà nước và chức năng kinh doanh của Vietnam Airlines. Theo đó, Vietnam Airlines chỉ là một doanh nghiệp, ngoài việc có vốn đầu tư của Nhà nước, thì nó vẫn là một doanh nghiệp, có nghĩa nó vẫn có các quyền và gánh vác các nghĩa vụ như một doanh nghiệp. Điều đó cũng đồng nghĩa hãng này vẫn phải đối diện với nguy cơ phá sản khi kinh doanh không tốt mà không có tình trạng được tài trợ vốn bất cứ lúc nào khi cần. Thực hiện được điều này là góp phần tính công bằng trong cạnh tranh giữa các thành phần kinh tế tại Việt Nam./.

0

Leave a Comment!*

Related Posts

Hướng dẫn xác định…

Ngày 12/3/2021, Tổng cục Thuế ban hành Công văn 636/TCT-DNNCN về việc hướng dẫn quyết toán thuế thu nhập cá nhân (TNCN). Theo đó, nơi nộp hồ sơ quyết toán thuế TNCN được…
Read more

Sẽ tăng cường quản…

Theo Phó Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế Đặng Ngọc Minh, Thông tư hướng dẫn thuế và quản lý thuế (QLT) đối với hộ kinh doanh (HKD) và cá nhân…
Read more

Triển khai thi hành…

Luật Cư trú có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2021. Để luật được triển khai thi hành kịp thời, thống nhất, hiệu quả, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Kế…
Read more